通过自身‘纵向互动与‘横向协调的运作逻辑，在拓展治理架构弹性空间的基础上，一定程度上缓和了政府管理体制中‘条块分割所带来的结构性紧张。

[10]也有观点认为，宜将《行政处罚法》第24条理解为通过行政授权或委托形式交由乡镇（街道）实施的兜底性条款。镶嵌于行政执法权全面下放改革的行政处罚权下沉乡镇人民政府，既共享行政执法权全面下放所面向的治理资源向基层倾斜的现实主义路径和对治理效能提升的价值追求，但又不完全具备行政执法权下放至县级人民政府及职能部门这一层级的先天基础。

[5] 参见胡建淼：《行政处罚法修订带来行政执法的新考验》，载《学习时报》2021年3月3日，第 A2版。[15] 参见郑禄主编：《〈中华人民共和国宪法〉最新释义读本》，湖南人民出版社1999年版，第348页。因此，明确的授权法律规范是产生授权效果的基础，这主要表现为授权规范应当包含明确的授权主体、被授权主体、授权事项范围、授权条件等基本要素。下放城乡建设自然资源领域的行政处罚权涉嫌打破了组织法和单行法对于该事项领域行政职权配置的法律保留原则。行政处罚权下沉的受托主体，即行政处罚权下沉的承接主体，是作为最为基层的乡镇一级人民政府，而不是乡镇人民政府设置的综合行政执法机构。

如此看来，在行政处罚权下沉乡镇实践中，发文主体的多元性、名称的庞杂性、下沉形式的多样化、下沉具体职权形态的多类型等，一方面彰显了行政处罚权下沉改革实践的灵活性与多面向。综合来看，第三种进路所指向的性质与形式太过灵活而无从判断，无法对行政处罚权下沉乡镇的实践和《行政处罚法》第24条规定形成有说服力的阐释。不同价值利益彼此之间激荡碰撞，难免产生法律漏洞和制度裂缝，尤其是在这些特别行政法领域。

可以说，《野生动物保护法》内部其实存在一部相对独立的野生动物利用法。从表面上看，是野生动物检疫检验技术的发展滞后，其深层原因却是两部法律间存在制度空白和裂缝。尤其是针对畜传人这个关键交叉阶段，两部法律相互衔接，建立了横跨多个主管部门的分工协调配合机制。但这种事实性描述无助于从规范上划清野生动物与家畜家禽的法律界限。

而人工繁育野生动物的保护范围和保护力度明显减弱，毋宁只是不真正的野生动物。立法机关清楚地认识到，人畜共患传染病既会造成动物疫情，也会危害人体健康和公共卫生。

对于这四部法律，宪法没有指明特定的立法方案，立法机关拥有高度的决策自由。我们知道，许多动物疫病还会在人类与动物之间互相传播，这类疾病在国际上有个通行概念，即人与动物传染病。如此一来，人工繁育的野生动物既得不到《野生动物保护法》的严格保护，也未纳入《畜牧法》的规范利用。第二条第二款依照珍贵、濒危程度和生态、科学、社会价值两大类标准，将野生动物划分为两大类。

（2）应当扩大动物疫病的种类，从家畜家禽疫病扩展到更为全面的动物源性传染病，将《动物防疫法》中的人畜共患传染病修改为人兽共患传染病。（一）《传染病防治法》的内部漏洞非典发生前，《传染病防治法》只覆盖法定传染病。该法第四条第一款第二句、第三十条规定了这个概念，设置了三个要件。再次，应在动物保护法的大框架下调和保护与利用的紧张关系。

应当建立《动物防疫法》与《野生动物保护法》的倒挂机制，将成熟的检疫技术标准作为人工繁育利用野生动物的前置条件。突然发生是在强调传染迅速，必须及时应对。

不止于此，这个二元划分进一步导致了《野生动物保护法》与《动物防疫法》产生空白，尤其表现在人畜共患传染病这一概念上。概言之，这部法律的内部漏洞，既表现为种类的不全面保护，也表现为种群的有限保护。

反过来说，未纳入法定传染病、未依法分类，依然难以依法启动后续机制。就宏观机制而言，两部法律应当积极合力介入，与《中华人民共和国生物安全法》（第二十七条）加强衔接协调，共同组成国家生物安全风险监测预警体系，进而覆盖兽传人阶段，将疫情控制在萌芽阶段。但这部法律没有给这个基本概念下定义，而是规定了野生动物的保护范围。对此，立法机关应当改变人工利用与检验检疫的脱节现象，将这两个环节直接挂钩。家畜家禽具有重大公共卫生风险，整部《动物防疫法》的重心落在家畜家禽防疫上，相关防疫制度健全完善，分为四个层级。全面禁止野生动物利用既引起野生动物相关产业的强烈反弹，也会凸显一刀切方案在就业、经济、环保等多个领域产生的各种弊端。

如此来看，两部法律都重视人与家畜家禽之间的防疫工作，都未充分重视人与野生动物之间的防疫工作。在当时，非典不属于第三条中本法规定的传染病，是突然发生的、原因不明的传染病。

一是整合《野生动物保护法》与《畜牧法》，向统一的动物保护法发展。兽传人阶段的制度空白，不是《传染病防治法》单方面造成的，而是它与《动物防疫法》共同造成的。

1959年，世界卫生组织将这个概念所指的动物缩小到脊椎动物。为了落实完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系这一要求，本文力图超越单个法律的局部视角，从宏观的体系视角，依次揭示一连串的法律漏洞如何形成，进而产生深层制度裂缝。

在微观层面，《动物防疫法》却将家畜家禽与人工繁育野生动物区别对待。这份名录表明，我国法律法规上的人畜共患传染病仅指人与家畜家禽之间的共患传染病，不包括许多严重的人兽共患传染病。对外，难以准确区分野生动物与家畜家禽，导致两部法律的界限始终是模糊的，给两部法律的协调衔接带来沉重的负担。一方面，林业草原部门身处前端环节，它主管野生动物保护，未充分重视后续环节的制度空白，以及制度空白带来的动物疫病风险和公共卫生风险。

2008年，农业部发布第1125号公告，修订了《一、二、三类动物疫病病种名录》。此后，这一观念也传入我国，并为我国宪法所吸纳。

上述四部特别行政法分别涉及四个专业领域，产生法律漏洞的直接原因和具体背景各不相同，但从法学的视角来看，这些问题却有着相同的症结，即违背了体系适当原则。首先，站在比较法的角度，能够初步定位两部法律之间的法律漏洞和制度裂缝。

更严重的是，野生动物的人工利用越多，产业化程度越高，《野生动物保护法》与《动物防疫法》之间的制度空白就越大，动物疫病风险和公共卫生风险就越严重。虽然它覆盖了确定的人传人，也覆盖了可能的人传人，但没有覆盖兽传人。

从表面上看，上述四部法律似乎已经组成严丝合缝的完备系统，分为前中后三个环节。（一）漏洞始于野生动物概念的不确定野生动物是《野生动物保护法》的基本概念。结语在全国抗击新型冠状病毒感染疫情表彰大会上，习近平总书记在总结抗疫斗争取得重大战略成果的同时，再次强调要加快补齐治理体系的短板弱项。2020年，全国人大常委会认识到野生动物这一概念的不确定性，决定跳出《野生动物保护法》的已有框架，将目光投向紧邻的《畜牧法》。

但既有研究局限于个别法律，还未充分从系统的视角将上述几部法律作为一个整体来看待。（二）《野生动物保护法》的内部漏洞倘若《野生动物保护法》是一部纯粹的保护法，那么，纵然野生动物这一概念带有明显的不确定性，产生的法律漏洞也未必会隐藏多么重大的公共卫生风险。

在独立的《野生动物保护法》中，野生动物这一基本概念的不确定，会同时对内部体系性和外部体系性产生影响。一系列法律漏洞所形成的制度裂缝从前端的动物保护利用环节延伸到中端的动物防疫环节。

（三）凸显空白的人畜共患传染病上文已述，《野生动物保护法》与《畜牧法》之间的空白，根源于野生动物与家畜家禽的二元划分。20世纪中后期，动物保护观念在世界范围广为传播，各国纷纷制定相应的动物保护法。